Föråldrat säkerhetsråd står inför reform
Nu ska FN:s medlemsländer inleda en ny förhandlingsrunda om en reform av organisationens mäktigaste organ – säkerhetsrådet. Efter den första rundan är medlemsländerna splittrade i tre falanger, men alla är eniga på en punkt: rådet är föråldrat och måste förändras.
I december förra året beslutade FN:s generalförsamling att förhandlingar om en reform av säkerhetsrådet måste komma igång senast i februari 2009. I församlingen sitter samtliga medlemsländer och beslutet visade att många höll på att tappa tålamodet efter 30 år av resultatlösa utredningar, samtal och konsultationer.
– Första gången som frågan kom upp på FN:s agenda var det 1979, på initiativ av Indien och andra utvecklingsländer, säger forskaren Jonas von Freisleben på den oberoende tankesmedjan Center for UN Reform i New York. Men då pågick det kalla kriget som värst och det dröjde till 1992 innan tanken på att reformera säkerhetsrådet togs upp på nytt.
Men inte heller efter 1992 har det hänt mycket. Under sin tid som generalsekreterare försökte Kofi Annan driva igenom en demokratisering av säkerhetsrådet. Det gällde att utvidga det, med fler permanenta och roterande medlemmar, och få fram en bättre representation av världens olika regioner. Nya arbetsmetoder skulle ge större öppenhet och insyn i ett organ där beslut ofta fattas i slutna förhandlingar mellan ”The P5”, som de fem vetomakterna kallas i folkmun. Kofi Annan misslyckades, men dagens diskussioner utgår i mångt och mycket från hans tankegångar.
Nu har medlemsländerna avverkat den första förhandlingsrundan, i enlighet med generalförsamlingens beslut. En ny runda väntas komma igång i dagarna. Diplomater med insyn i diskussionerna uttrycker optimism att de pågående förhandlingarna ska leda till resultat redan under 2009. Men osvuret är bäst. ”Vi kan fortfarande crash and burn”, säger en källa.
På en punkt råder total enighet: säkerhetsrådet har blivit föråldrad och måste förändras. Ytterst är det säkerhetsrådets - och hela FN-systemets - legitimitet som står på spel. Även med den nuvarande sammansättning uppfattas säkerhetsrådets beslut fortfarande som legitima och lagligt bindande, menar Sveriges FN-ambassadör, Anders Lidén.
– Men på sikt kan det hända att länders och människors uppfattning om att besluten är legitima urholkas. Och det ligger bakom en del av kraven på reform.
De gångna årens debatt har splittrat FN:s länder i många olika grupperingar. Under de pågående förhandlingarna finns det dock tre huvudfalanger.
Med hänvisning till sina stora bidrag till FN:s ekonomi och verksamhet krävde Japan, Tyskland, Indien och Brasilien tidigt att få egna permanenta platser med vetorätt. De slog sig samman i det som kallas G4 för att stödja varandras kandidaturer.
G4:s krav är i högsta grad kontroversiella inom deras egna regioner: i Asien är det många som motsätter sig Japan; Tyskland har stött på patrull från Italien; Pakistan kan inte acceptera Indien som permanent medlem i rådet; Argentina och Mexiko godkänner inte Brasilien som Latinamerikas representant.
Motståndarna har bildat gruppen Förenade för konsensus. Deras huvudkrav är att inga nya permanenta medlemmar släpps in och att det blir fler roterande platser istället.
Afrika utgör en grupp för sig. Afrikanska Unionen har fattat ett enigt beslut med krav på att kontinenten ska få två permanenta platser med vetorätt samt fem roterande platser. Beslutet innebär också att det är Afrikanska Unionen som ska utse de länder som ska sitta i rådet.
Redan för ett år sedan lanserade Frankrike och Storbritannien ett kompromissförslag för att övervinna låsningarna. Det går ut på att det skapas en ny kategori platser i säkerhetsrådet, ett antal medlemmar som väljs in för en övergångsperiod på 10, 15 eller 25 år. De får inte vetorätt under den tiden. I slutet av övergångsperioden görs en översyn av systemet och säkerhetsrådets definitiva struktur fastställs.
Det franskt-brittiska förslaget går emot Afrikas bestämda krav på vetorätt. Namibias FN-ambassadör, den Sverigeutbildade statsvetaren och forskaren Kaire Mbuende, ger uttryck för en tydlig afrikansk irritation med Frankrikes och Storbritanniens agerande.
– Det är förhandlingarna som ska leda fram till kompromisser, säger Kaire Mbuende.
– Men de lanserar en kompromiss som utgångspunkt för förhandlingarna. Man kan inte förhandla utifrån kompromisser.
Stor faktaruta med rubrik/linje
Säkerhetsrådet
• I FN:s säkerhetsråd sitter 15 av sammanlagt 192 medlemsstater. De är uppdelade i två kategorier. USA, Sovjetunionen, Storbritannien och Frankrike - segrarmakterna i Andra Världskriget och FN:s grundare - fick från början status som permanenta medlemmar med vetorätt. När Kina gick med i FN 1971 blev världens folkrikaste nation den femte permanenta medlemmen i Rådet. När Sovjetunionen upplöstes 1991 ”ärvde” Ryssland dess plats. Resten av medlemsländerna turas om på de tio platserna som återstår, för en period av två år.
• Enligt FN:s stadga är säkerhetsrådet det FN-organ som har hand om alla frågor som rör internationell fred och säkerhet. Rådet utfärdar resolutioner som i teorin kan liknas vid ”världslagar” eftersom de är bindande för alla medlemmar. Men i praktiken händer det ofta att resolutionerna blir verkningslösa därför att de berörda länderna vägrar att finna sig i rådets beslut.
• Ofta blir säkerhetsrådet dessutom förlamad av de permanenta medlemmarnas vetorätt: för att ett beslut ska fattas krävs det att alla fem är överens. Sedan det kalla krigets slut har vetot använts allt mer sällan. Istället har det så kallde ”vetot i fickan” blivit allt vanligare. Det betyder att bara utsikten att någon av de permanenta kan komma att lägga in sitt veto är tillräckligt för att inget resolutionsförslag läggs fram.
