Lagar och regler har förändrats mycket genom årtiondena. Men de skrivna lagarna ger bara halva bilden, om ens det, av verkligheten. Minst lika viktigt är hur de faktiskt tillämpas av institutioner och myndigheter, den praxis som utvecklas. Praxis är svår att upptäcka genom att enbart läsa teoretiskt material. Den skapas och sprids mellan olika myndigheter och olika städer genom informella diskussioner mellan tjänstemän och politiker, genom interna förhållningsorder som är outskrivna eller i varje fall inte offentligt tillgängliga, genom de signaler som överordnade förmedlar till sina underordnade. Hur politiken presenteras och motiveras i den offentliga debatten, å andra sidan, behöver inte överensstämma vare sig med lagtexten eller med verkligheten.